專家稱中國財政預算編制過於粗糙 應全程監督

　　近日，迷你倉有媒體報道，廣東省人大對該省交通廳、環保廳、統計局3個省級部門預算執行情況進行監督時發現，2013年前7個月，該省交通廳及其下屬部門今年296個項目支出中，有109項預算執行率為0.00%。　　2013年上半年，該省省級部門預算支出平均進度為46.88%。116個省級部門中，高于平均進度的省級部門有24個，低於平均進度的省級部門有92個，進度最慢的10個省級部門上半年的預算執行率都在20%以下。　　該報道引起社會關注，在許多人看來，這就意味著今年後4個月，這10個部門將要花完占全年預算支出八成多的錢。　　"這一現象又一次反映了我國財政預算編制粗糙、年度預算執行進度前低後高這些多年來的痼疾。"中國財稅法學研究會會長、北京大學法學院教授劉劍文接受中國青年報記者採訪時表示。　　劉劍文表示，我國現行預算法規定，預算年度採用曆年制，即從公曆1月1日起到12月31日止。審批預算的全國人民代表大會在每年3月初召開，年初的預算執行計劃經過層層審批之後，往往要下半年才能到位，導致支出執行進度滯後。　　中央財經大學財政學院副院長李燕分析說："全國人大3月份審批預算之後，有一個往下批復的過程，就中央預算來說，財政部要批復到各個中央部門，各個中央部門再批復到各預算單位，這樣小半年時間就過去了。一些新增項目支出要等預算批復了才能花這個錢，很可能就到下半年了，這樣就會使一些資金支付延後。"　　2012年12月，財政部財政科學研究所負責人曾經就後半年財政支出規模高于前半年接受媒體採訪時表示，後半年財政支出規模較大的原因包括，一些項目支出在前期準備階段資金需求量小，後期實施階段資金需求量相對較大，相應資金支付也是前少後多；一些據實結算和以收定支的項目年底按實際工作量進行清算，年底支出相對較多；預算安排的一些支出項目由於客觀條件變化等原因，資金支付後延，其中有一部分資金還需要結轉到下年使用等。　　中國政法大學財稅法研究中心主任施正文表示，目前我國預算批復和財政資金使用是脫節的，每年3月全國人大批准中央財政預算之前，項目支出中一般只有延續性項目按一定比例預撥部分資金，新增項目大都在預算批復下達後才開始支出，這就使一些資金只能延後支出，由於對預算資金只有總量規定，並沒有"花錢時間和進度"的約束，因此形成一年中預算資金支出"前低後高"的尷尬。　　同樣都屬預算支出，為何預算基本支出的進度高于項目支出的進度？　　劉劍文解釋說，我國現行預算法對此有規定，即在預算年度開始後，預算草案被批准前，政府可先按照上年同期的預算支出數額安排支出，預算經人大批准後再按照批准的預算執行。"這裡的'上年同期預算支出數額'是指安排用于部門單位的人員經費、業務經費等必須的支出。因為人員和日常公用經費的開支屬於基本支出，是一個持續性開支，這個是要保證的，否則政府部門就無法運轉了，但如果是新增的項目開支，則要等人大審批完以後才能進入預算的執行階段。"　　除此以外，李燕認為，還有其他因素會導致預算資金的延遲支出，比如近年來為了規範財政收支行為採取儲存倉一些措施，如國庫集中收付制度、政府採購制度等，增加了財政資金支付審批流程。再如政府集中採購大型設備，貨到前或確保質量前先不付款等，也會導致預算資金的實際支出有所滯後。　　接受本報記者採訪的幾名財稅學者介紹說，我國一直實行傳統的"基數預算"。在這種模式下，每一年的預算編制都會參考前一年度的預算申報和執行情況，一般是在上一年撥款的基礎上增加一定的數額，如果執行有結餘，結餘全部上繳，不允許上一年沒用完的預算留到下一年，因此，一些預算單位就會想著在要求的時間節點前、在有限的時間里全部花完。　　據瞭解，多年來，湖北省統計局副局長葉青和一些財稅學者一直在大力提倡用"零基預算"模式取代"基數預算"：每年的預算都從零開始，不考慮上一年的金額。　　這一模式雖然早已被廣泛認可，卻始終沒能真正實現。在李燕看來，"零基預算"這種起源於西方國家企業預算編制的模式，在政府預算編制的借鑒中應具體分析，區別對待。　　"因為按照'零基預算'的編制方法，相對於龐大繁雜的政府開支來說，需要耗費很大的人力物力，其編制成本很高。"李燕認為，"零基預算"的編制方法在政府部門預算的編制過程中應更多地用于新增項目支出上，而對於部門預算中的基本支出則沒有必要每年一一重新核定預算，因為現行部門基本支出是通過定員定額標準體系來制定的。部門的編制定員和各項開支定額國家都有相關具體規定，比如什麼級別的基本工資是多少等。　　記者注意到，此次只是廣東省人大加強對整個預算過程監督的工作內容之一。2012年7月，廣東省人大常委會預算工作委員會組織19名省人大代表到省交通運輸廳、省環保廳、省統計局等部門對2012年部門預算執行情況和2013年部門預算的編制情況進行調研。2012年11月，代表對這3個部門準備提交給省財政廳的預算草案進行了初步審議，這一做法改變了代表在人民代表大會開會時才與預算報告草案見面的歷史。　　在劉劍文看來， 在政府將預算報告草案提交人大之前，由人大代表對政府部門的預算提前介入審查，地方人大這種嘗試，對於發揮人大"盯緊錢袋子"作用具有關鍵意義。　　在大多數財稅學者看來，監督應該貫穿于部門預算編制的整個過程。　　預算草案太粗略，這是各級人大代表和各界人士多次提出的意見，過於粗略就不足以看出問題。即使人大通過了，監督的意義也不是很大。　　"廣東從2009年起就編列到款，算是較好一些的了。"廣東省人大常委會預算工委副主任黃平直言，現在政府提交預算時他們也不清楚具體的項目是什麼，"預算經過人大審批後，再去找項目花錢。這種習慣如不改過來，沒有辦法做到細化。我們一再跟政府提出要提高預算的到位率，但是目前進展還是有限。"　　作為多年研究預算制度的學者，劉劍文一直呼籲在預算法修改中引入"預算監督專家咨詢委員會"制度，由專家協助人大和人大代表對政府預算的編制與執行情況進行全程監督，提出獨立的專業建議，讓政府預算的編制與執行有隨時接受監督的緊迫感，從而在根本上實現人大對政府行政權力的剛性約束。(記者 王亦君)標簽：人大代表 零基預算 預算 劉劍文 李燕迷你倉價錢