上海自貿區負面清單凸現根本缺陷

　　國慶假期開始之前，儲存有關上海自貿區的政策密集出台。總體方案公佈了，六大開放領域公佈了，負面清單公佈了，自貿區管理辦法公佈了，外商投資企業備案管理辦法公佈了，自貿區境外投資開辦企業備案管理辦法公佈了……讓人頗為佩服上海自貿區的工作效率。　　但相比工作效率，工作內容無疑更為重要，自貿區各項政策的突破點到底在什麼地方、含金量到底有多高、其作用和影響到底有多大，才是我們更該關注的。　　隨著上海自貿區神秘蓋頭的逐步掀開，各項管理細則的陸續出台，我們已經可以看出自貿區的大概眉目。但很遺憾，目前為止出台的各項政策，恰恰印證了筆者此前的觀點，即上海自貿區的設計方案很宏大、宣傳力度很宏大、媒體效應很宏大、市場反應也算是很宏大，但細細分析有關措施，卻發現幾乎都流于概念和形式，基本沿襲了現有體制內政策，而缺乏實質性的突破。負面清單甚至超過外資產業指導目錄　　比如負面清單。這本來是一項突破性的工作，意味著市場開放擴大以及投資管理體制和管理模式的重大改變，如能真正落實到位，則會大大推進我國的市場開放，撼動目前計劃、僵化的投資管理體制和管理方式，進而為我國今後新一輪的改革開放積蓄並提供巨大推動力量——這才符合中央對於上海自貿區的設計初衷，也符合某些官員、專家、媒體臆想中的"堪比建立特區""堪比二次入世"之類的期待。可剛剛公佈的上海自貿區《外商投資准入特別管理措施》（負面清單）2013版做到了嗎？　　我國對於外商投資市場准入管理，根本依據是《中外合資經營企業法》等外資三法，基本產業政策是《外商投資產業指導目錄》（以下簡稱"目錄"），由國家發改委與商務部共同制定並發佈實施。目前實行的是2011年修訂版，2012年1月1日正式實施。該目錄包括三部分：鼓勵外商投資產業目錄、限制外商投資產業目錄、禁止外商投資產業目錄，除此之外為允許外商投資產業，外商可以自由投資。　　筆者此前分析中曾經說過，如果上海自貿區的負面清單（以下簡稱"清單"），只是把現行的目錄照搬進來，是沒有意義的；因為所以設立自貿區，所以要搞負面清單，就是要在市場准入方面有根本性突破，如果自貿區內的市場准入程度與區外基本一致，管理方式大同小異，何必搞什麼境內關外呢？其對於全國改革、開放的試驗、推動作用又體現在何處呢？現在公佈的負面清單剛好證實了筆者的擔憂。　　表面看，如上海自貿區有關負責人所解釋的，目前的負面清單具體到小類是190條，相比1069條國民經濟行業分類，約占17.8%，看似開放度很高了。但其中關鍵在於，這個負面清單，相比全國實行的目錄，有沒有新的重要突破？清單之外的行業，還有多少有投資價值的？　　上海自貿區負面清單羅列的190項特別措施中，禁止類38項，限制類152項。目錄中，禁止類36項、限制類78項、鼓勵類中的限制措施約43項，共約157項。經過比對分析，發現兩者的吻合度居然超過100%！固然，其中有分類不能完全一一對應（如目錄"工業品及其他製造業"中的"象牙雕刻"等5項限制，在清單里歸併成了1項；反之亦有）的原因，也有目錄沒有全部涵蓋所有對外資的准入限制（"國家和我國締結或者參加的國際條約規定禁止/限制的其他行業"未列入目錄）的原因，但目錄所有的禁止/限制投資產業都體現在了清單里，清單里的禁止、限制投資產業以及管制措施甚至更多，卻也是不爭的事實。　　也就是說，清單里的限制產業和管制措施甚至比目錄猶有過之！這真令人匪夷所思：自貿區到底是在試驗開放呢還是在試驗管制呢？把區外的幾乎所有管制都移植到自貿區；而自貿區新增加的管制措施試驗了後再複制、推廣到區外？這種反向試驗方式，不是自貿區戰略設計的出發點和終極目的吧？重要領域擴大開放乏善可陳　　先來看禁止外商投資類。目錄中的禁止類共36項，幾乎全部都可以在自貿區的負面清單里找到對應項，甚至連表述語言都完全一致。　　之所以說"幾乎"，是因為只有一項沒有，即"危害軍事設施安全和使用效能的項目"——估計在目前自貿區的28.78平方公里範圍內沒有任何軍事設施，所以負面清單制定者們就很"聰明"地把這條刪除了。　　可奇怪的是，原本目錄中沒有列入禁止類的，在負面清單里卻列為了禁止項目，包括：禁止鹽的批發；禁止投資文物拍賣；禁止投資文物商店；禁止直接或間接從事和參與網絡遊戲運營服務；禁止投資經營因特網數據中心業務；禁止投資經營性學前教育、中等職業教育、普通高中教育、高等教育等教育機構。　　所以不能不讓人奇怪：難道自貿區里的市場准入比區外還要嚴格嗎？在國內其他地方可以做的（按照我國有關政策，在目錄禁止類之外的產業外商都可以投資；限制類的經過審批符合條件的也可以投資），在自貿區里反而不行？或者某些限制原本體現在彈性巨大的行業管理法規里？或者時代發展了，上一版目錄中沒有列入禁止的可能"將"要被禁止，故而率先在自貿區實施了？這種反其道而行之的自貿區負面清單，可真要創造一項世界奇聞了！　　再看限制類。目錄中限制類共78項，全部都可以在自貿區負面清單里對應找到；目錄中外商投資鼓勵類項目中，對外資股權也有約43項限制措施，也基本體現在了負面清單中。負面清單共有限制類措施152項，遠多于目錄中的121項，其中固然有列明瞭具體管制措施的原因（目錄中有些管制措施未予列明，只列了限制產業及股權限制措施），但也有增加行業准入限制的原因。　　農林牧漁業：目錄中有4項（限制類3項，鼓勵類中管制措施1項），在清單中都可以找到，且多了1項："投資農作物種子企業須合資、合作……"這是把外商投資種子生產企業的行業管理規定拿進來了。　　采礦業：目錄中是15項（其中限制類中8項，鼓勵類中股權限制措施7項），在清單中全部可以對應找到。這倒是可以理解的，資源都不在自貿區里，開采地當然也不在自貿區里，若區內外政策不一致，那反而要鬧笑話了。　　製造業：目錄限制類中31項，鼓勵類中股權限制約23項，也基本可以在負面清單中找到，並且連管制標準也基本一致。這就有點奇怪了，在自貿區里，連製造業都要進行跟區外一樣的管制，那自貿區的市場突破到底體現在什麼地方？有些政策，本來就很荒唐，在全國範圍內實施都頗遭詬病，如汽車整車生產企業外商股份不得超過50%、一家外國汽車生產企業在國內只能建立兩家整車合資企業等政策，早已經嚴迷你倉阻礙了中國汽車產業的市場競爭，並且我國在加入世貿組織過渡期結束以後也已經在"法理"上取消了對於外國汽車進口的數量控制措施，因此更沒有理由限制外商在國內投資生產，但我們卻一直限制著，如今還把這樣不合理的規定移植到了自貿區！可在此前的實踐中，我們已經允許本田汽車在廣州出口加工區里建立了外資控股的汽車生產企業。　　如此明顯的政策滯後都不能在此次的自貿區建設中得到糾正，還能指望自貿區做什麼超前設計嗎？　　更加荒唐可笑的還是體現在服務業領域。這本也是國內外期望最殷的領域，但恐怕還是大失所望了。目錄中的限制類35項，鼓勵類中股權限制措施12項，依然基本如約出現在了負面清單中。更有甚者，沒有出現在目錄中的某些產業和管制措施，也出現在了負面清單中。比如"禁止投資因特網數據中心業務""禁止投資文物拍賣""禁止投資鹽的批發""禁止直接或間接從事和參與遊戲運營服務"等。筆者試圖努力從中找出突破來，最後終於找到了一點：在目錄中作為限制類的"成品油批發"，似乎在清單中沒有列出。　　最奇怪的是，自貿區的發展，基本點和根基在於貨物貿易自由化，其中相關中介服務機構的放開進入將起到重要作用，可為什麼對於認證公司、貨代公司、船舶代理公司、外輪理貨公司等仍然採取與區外一樣極為嚴格、且與國際慣例不相吻合的管制措施？其中進出口商品檢驗鑒定公司的認證資格、市場競爭等管制措施，本來就不能適應目前我國外貿發展的要求，在區外也是要改革的！如今居然又原封不動地搬進了自貿區負面清單。　　而大家最為關注的金融業開放，在負面清單中更是看不出端倪，因為目錄中的限制類全部體現在了清單中。　　至於業務監管、門檻降低、民資進入等方面具體的開放措施到底體現在何處，只能繼續等待金融監管部門出台"細則之後的細則"。目前自貿區總體方案中公佈的那5條金融開放措施到底含金量有多高？或許專業人士可以去做些評估。更可怕的是，即使這形如雞肋的5條，真要落地也不那麼容易，如"允許符合條件的民營資本與外資金融機構共同設立中外合資銀行"，其中就頗多玄妙，若說允許民營資本參股銀行，不是早就可以了嗎；若說允許建立真正意義上的民營銀行，怕還是如溫州金融綜合改革實驗區一樣，是遙遠未來看不到影的事。　　電信業開放也頗為耐人尋味。我國在十年前加入世貿組織時，已經承諾開放電信業。按照當初既定的開放進度，目前外資在我國基礎電信領域建立合資企業已經可以占股49%了——至於實際上至今為止還沒有任何外資進入基礎電信領域，到底是外資不願賺我們中國人的超額壟斷利潤，還是其他原因，且不說它；但在自貿區中，投資基礎電信業務固然外資股份也只能達到49%，可從事增值電信業務也新增了諸多限制，就讓人百思不得其解了。　　過去十多年中，我們沒有按照預定開放進度建立合資基礎電信公司；那麼，在自貿區里繼續維持現有政策的情況下，就能建立合資的電信公司，與現有電信公司展開公平、自由競爭嗎？或許繼續以同樣的理由再拖延十年也未可知？政策設計模式顯現根本缺陷　　就在不久之前，上海自貿區概念剛剛推出時，各界人士還在暢想自貿區里可以給消費者增加多少福利，如免稅購物、自由上網、寬帶價格降低、遊戲品種增多、貨幣自由兌換、利率自由浮動之類，現在看來基本都是一廂情願的意淫——不知那些預判者、鼓吹者算不算是造謠？　　據媒體報道，上海自貿區的負面清單是上海市方面制定的，國家商務部、發改委只是負責"指導、支持"。這可真讓人驚詫莫名。如此高端的政策設計，牽涉面如此之廣、影響力如此之大，地方政府怎麼能夠擔綱？不是能力問題，而是上海市怎麼能夠協調得了各個中央部門的政策？所以只能把現成的目錄原文照搬，有關行業管理規定全盤吸納，還不得不再吸收一些部門新增加的規制。據說商務部把自貿區總體方案向25個中央部委徵求意見，得到63條具體回複，估計某些意見也體現在負面清單中了。可如此一來，這個清單也就變成了不倫不類的怪胎，不但沒有突破，反而徒遺笑柄。　　2013版負面清單乏善可陳，或者由於時間緊迫，來不及細細考慮？或許我們可以寄望于2014、2015版？但"好的開始是成功的一半"，第一版如此水準，還敢指望以後嗎？　　或許突破點不在表面的行業准入，而在於投資審批？確實，方案里公佈了，清單以外的內外資項目都實行備案制。但須明白兩點：一是負面清單之外，還有多少有投資價值的行業？無論內資、外資，近年來汲汲于擴大市場開放的，還有哪幾個沒有包含在這個負面清單中？二是即使目前，真正拿到中央部委去審批的項目也沒有多少了，商務部一年"審批"的外資項目也不過百十來項。　　奇怪的是，外商投資安全審查、反壟斷審查職能卻由自貿區承擔——在任何一個市場經濟國家，這都是中央政府的職能啊！地方政府由於信息、人力、資源、權限等等方面的局限，是很難全面承擔這樣的職責的。　　吊詭的是，如果這個負面清單里的投資項目都要拿到中央部門審批，單一個上海自貿區可能就要大大超過目前全國實際審批的數量。其中原因，有的在於某些部門把"備案"變成了審批；有的則是由於審批權的下放，絕大多數項目的合同章程審批都由地方政府做了。而如果嚴格執行負面清單里投資項目須報國家有關部門審批的規定，那自貿區投資項目上報國家審批的反而會大大增加，這可實在是莫大的諷刺。　　不得不提醒大家兩個"非公經濟36條"的命運。上屆政府費了偌大的力氣推動若干重要行業領域向民營資本開放，2005年以後發佈了兩個中央文件，2012年上半年又強令各部門出台45個實施細則，但那些對於民營資本的市場准入壁壘，至今也未打破！簡直就未受任何觸動。難道自貿區的市場開放，也會經歷相同的命運嗎？從上述負面清單的分析來看，步其後塵幾乎是順理成章、確鑿無疑的。僵化體制的太極推手、化骨綿掌，就這麼輕而易舉地把所有的改革措施送入虛空，乃至化為無形！　　扼腕嘆息之餘，不由人再次想到，新一屆政府機構改革中，未能設立統攬全局的改革機構（如改革委），對新一輪改革開放的巨大不利影響已經開始逐步顯現——此次自貿區政策設計中暴露出的問題，只是一個小小的、但卻是極為典型的例證。　　改革可以從底層、從某個點突破，這沒錯。但時至今日，關係全局的改革，必須得有統攬全局的頂層設計才行。而這樣的重任，一個地方政府承攬不了，一個自貿區概念也負載不了。self 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